розділ 4. Органи управління в ЄС: еволюція та сучасна структура

4.1. Основні принципи європейського управління.

4.2. Історія створення управлінських інституцій та сучасна структура основних органів управління в ЄС.

4.3. Характеристика інституційного трикутника управління ЄС: Європейської Комісії, Ради ЄС та Європейського Парламенту.

 

 

4.1. Основні принципи європейського управління 

 

При формуванні ефективної структури управління у Європейському співтоваристві використовувались ключові принципи державного регулювання. Вони сформувалися на основі суттєвих характеристик історії права та державності провідних європейських країн. Їх виключна роль полягає в тому, що вони відображають найбільш суттєві, головні, об’єктивно-необхідні закономірності, відносини і взаємозв’язки державного управління; характеризують стійкі закономірності, відносини і взаємозв’язки в державному управлінні; охоплюють переважно такі закономірності, відносини і взаємозв’язки, які притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто мають загальний характер; відображають специфіку державного управління, його відмінність від інших видів управління.

Існує декілька основних підходів щодо визначення основних принципів державного управління: правовий; політичний; управлінський. Згідно правового підходу, ключовими цінностями державного управління є цінності верховенства права, захисту прав громадян. Відповідно до політичного підходу, основним завданням державного управління є оптимальне втілення волі народу, тобто державні органи повинні бути політично відповідальними та підзвітними громадянам, забезпечувати реалізацію інтересів громадян. [1]

 Згідно управлінського підходу, основними цінностями державного управління повинні бути ефективність, економічність та результативність. Основою використання цих підходів є принцип верховенства права та принцип демократії. Як правило виділяють такі основоположні принципи державного управління: об’єктивність, демократизм, правова впорядкованість, законність, поділ влади, публічність тощо. Принцип об’єктивності державного управління є вихідним і зумовлює необхідність підпорядкованості всіх управлінських процесів вимогам об’єктивних природних і суспільно-історичних закономірностей, та реальним можливостям громадських сил. Принцип демократизму втілює народовладдя в державному управлінні, що вимагає встановлення постійних взаємозалежностей між суспільством і державою. Принцип правової впорядкованості означає необхідність законодавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу, самих принципів державного управління на засадах справедливості, гуманності, співробітництва, забезпечення прав людини. Принцип законності означає функціонування і розвиток державного управління на правових підставах, що визначаються законом. Принцип розподілу влади в державному управлінні убезпечує владу від узурпації та тиранії шляхом поділу діяльності в галузі державного управління між гілками влади. Принцип публічності державного управління гарантує демократичну, правову державність і забезпечує зв’язок державного управління з суспільством, громадянами та означає доступність державного управління для громадян, відкритість функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування; громадський контроль. Для реалізації сучасних концепцій державного управління науковці пропонують гнучкі, достатньо широкі в інтерпретації та практичні в реалізації принципи державного управління. Принципи державного управління, які широко застосовуються сьогодні відповідно до концепції відповідного управління, включають, зокрема, згадувані прозорість і підзвітність, участь і плюралізм, субсидіарність, ефективність та результативність, а також справедливість і доступ до послуг. Слід відмітити, що дані принципи покладені як в основу діяльності ключових органів управління, до яких належить Європейська комісія, Європейський парламент та Європейська Рада, а також у формування регіональної політики ЄС, де кожен регіон представлений країною чи групами країн. Зокрема принцип субсидіарності лежить в основі  реалізації програм розвитку транскордонного співробітництва, добросусідства та ін.

 Розрізняють також принципи оперативні та структурні. Під оперативними принципами слід розуміти принципи, що прагматично обумовлюють процес управлінської діяльності. В європейських країнах бюрократичні процедури здійснюються на основі оперативних принципів:

– своєчасності;

– визначення термінів надання послуги;

– доступності для всіх груп населення;

– прозорості процесу надання послуги; забезпечення прав споживачів;

– персонального підходу до обслуговування клієнтів;

– послідовності політики надання послуги;

– можливості без обмежень отримати доступ до необхідної достовірної інформації;

– надійності;

– передбачуваності та своєчасного інформування щодо змін;

– обґрунтованості схвалюваних рішень;

– високої культури обслуговування. [2]

Структурні принципи – це принципи, застосовувані за необхідності структурних змін в організації держави. Структурно-цільові принципи державного управління відображають закономірності, відносини і взаємозв’язки раціональної побудови цілей державного управління та включають в себе, зокрема, принципи: узгодженості цілей державного управління; ієрархії цілей на основі їх взаємодоповнюваності; підпорядкування приватних, локальних цілей загальним (стратегічним); перетворення результатів реалізації одних цілей в джерело інших; розподіленості цілей за функціями державного управління. До структурно-функціональних принципів державного управління, що характеризують закономірності, відносини і взаємо зв’язки побудови функціональної структури державного управління належать наступні принципи: диференціації та закріплення функцій у правових нормах; сумісності; концентрації; комбінування, що передбачає відсутність дублювання і паралелізму; достатньої різноманітності, що вимагає відповідності управлінських функцій різним управлінським потребам; відповідності керуючих впливів реальним потребам і запитам керованих об’єктів. Серед структурно-організаційних принципів державного управління, які визначають закономірності і взаємозв’язками побудови організаційної структури державного управління, виділяються такі принципи, як: єдності системи державної влади, що забезпечує цілісність, узгодженість і дієвість державно-управлінських процесів; територіально-галузевий, що обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва та обслуговування, сфери суспільної життєдіяльності; різноманіття організаційних зв’язків, які розкривають вертикальну і горизонтальну взаємодію органів державного управління та місцевого самоврядування; поєднання колегіальності і єдиноначальності; лінійно-функціональний, що розкриває обсяг і зміст підпорядкованості й управлінської взаємодії в організаційній структурі державного управління. До структурно-процесуальних принципів, які характеризують основні закономірності ефективного здійснення управлінської діяльності органами державної влади та місцевого самоврядування, відносяться принципи: взаємо відповідності методів, форм і стадій управлінської діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування їх функціям; конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності. Розрізнюють також: загальні принципи, до яких відносять принципи системності, об’єктивності, саморегулювання, зворотного зв’язку, оптимальності, інформаційної достатності, еволюціонізму, демократизму, гласності, змагальності, провідної ланки, стимулювання; приватні принципи, що застосовуються в різних підсистемах чи сферах суспільства, зокрема, економічній, соціально-політичній, духовній; принципи, використовувані при аналізі різних суспільних явищ, організацій, інститутів; організаційно-технологічні, в число яких входять принципи єдиноначальності, поєднання центрального, регіонального та місцевого управління, конкретності, розподілу праці, принципи ієрархії, єдності розпорядництва, делегування повноважень. Таким чином, принципи управління зводяться до принципів ефективного керівництва. Засади сучасного європейського управління обумовлюють акцент на організаційних принципах, що забезпечують чіткість та результативність управлінських процедур на основі компетентності та відповідальності державних службовців[3].

Основні засади й принципи адміністративного менеджменту в ЄС ґрунтуються на таких засадах і з дотриманням наступних вимог і принципів:

Відкритість (openess) – передбачає активну комунікацію із громадськістю стосовно завдань і обов’язків різних органів влади та державних установ, а також рішень, які приймаються ними.

Участь (participation) – передбачає сприймання громадян та їхніх організацій не як пасивних об’єктів (або суб’єктів) політики й адміністративних рішень, а як безпосередніх, активних і зацікавлених сторін, що мають право брати участь у процесі прийняття адміністративних рішень на всіх етапах політики - від початкових стадій і протягом усього циклу політики й управління.

Підзвітність (аccountability) – базується на засадах права європейців на «належне управління»  (rightto good administration) згідно з Європейською хартією основних прав (ст. 41), крім традиційних типів відповідальності (політичної та адміністративної) передбачає також обов’язок реагування влади на потреби громадян. Це вимагає чіткого розподілу обов’язків – не лише між органами й установами, що приймають рішення, але й між ними та інститутами громадянського суспільства. Також це передбачає й вищий рівень відповідальності з обох сторін.

Ефективність (еffectiveness) – державна політика, законодавча й регуляторна системи повинні відповідати реальним суспільним потребам, мати чіткі цілі й прийматися із врахуванням оцінки їх очікуваного впливу та попереднього досвіду. Політичні й управлінські рішення мають прийматися своєчасно й передбачати певну міру гнучкості в їх реалізації з метою врахування місцевих умов або специфічних особливостей сфери управління.

Злагодженість / зв’язок (coherence) – потребує не лише політичного лідерства, а й більшої послідовності між різноманітними інструментами, механізмами політики та різними стратегіями впливу на одну й ту ж саму реальність. У ЄС та державах-членах ЄС існує широкий спектр офіційних інституцій (організацій, правових і регуляторних норм) і неформальних механізмів, якими користуються органи влади з метою забезпечення консультацій і участі громадськості та їх громадських об’єднань у розробленні й реалізації державної політики. Найбільш важливими інституційними механізмами, що забезпечують відкритість і демократичність державного управління в ЄС, є наступні: органи та інституції, що забезпечують основу для залучення регіональних і місцевих органів влади й управління у процес прийняття рішень на загальнонаціональному рівні. Ці інституції (наприклад, Комітет у справах регіонів Європейського Союзу або подібні інституції, що існують у багатьох країнах-членах ЄС) базуються на: переконанні, що демократичні місцеві й регіональні органи самоврядування фактично є більш широким варіантом організацій громадянського суспільства; принципах децентралізації влади, субсидіарності та наближення процесів прийняття рішень до широкої громадськості. Консультативні інституції, що об’єднують представників різних соціально-економічних верств та інститутів громадянського суспільства, зокрема виробників, фермерів, перевізників, робітників, дилерів, народних майстрів, споживачів, професійних об’єднань та асоціацій за загальними інтересами. За таким принципом побудовано, наприклад, Комітет із соціально-економічної політики, який діє як на рівні Європейського Союзу, так і в деяких країнах-членах ЄС. В обох випадках ці типи інститутів, які входять до інфраструктури підтримки державної політики, безпосередньо фінансуються за рахунок державних коштів, мають постійну структуру й штат та виконують низку важливих комунікативних і консультативних функцій, що не обмежуються лише обговоренням пропозицій і публікацією проектів рішень, розроблених державними органами, але й здійснюють аналітичні процедури, проводять тематичні дослідження, збирають і узагальнюють пропозиції, громадські ініціативи щодо розробки, впровадження і реалізації політики, які після цього подаються до уряду або парламенту. Інститути, які забезпечують у суспільстві соціальний діалог та дотримання процедур соціального партнерства між професійними спілками і об’єднаннями або федераціями роботодавців, що відіграє особливу роль у сфері державного управління та розробки політики в країнах ЄС. Особливістю цього типу інституційного механізму є те, що його учасники (соціальні партнери) володіють повноваженнями самостійно, на засадах взаємної згоди приймати важливі рішення щодо цілої низки питань у сфері соціальної політики. Органи державного управління, які можуть відігравати різні ролі в такому соціальному діалозі, зобов’язані виконувати офіційні домовленості соціальних партнерів та рішення органу з питань соціального партнерства, впроваджуючи заходи з метою їх виконання, в тому числі законодавчого й регуляторного характеру. Більше того, в деяких випадках угоди у сфері соціального партнерства набувають сили нормативно-правових актів і виконуються в обов’язковому порядку на рівні з рішеннями органів влади.

У багатьох країнах Європейського Союзу секторальне (галузеве) законодавство (sector-specificlegislation) передбачає створення постійно діючих консультативних органів за участю відповідних інститутів громадянського суспільства (захист прав споживачів та довкілля, охорона здоров’я тощо), що відіграють ключову роль у процесах прийняття рішень органами державного управління у відповідних секторах / галузях. У деяких сферах такі органи (що об’єднують представників урядових структур та інститутів громадянського суспільства) мають законодавчо визначені повноваження брати участь в управлінні й проводити моніторинг реалізації політики у певній сфері (наприклад, в управлінні соціальною або пенсійною політикою). У деяких країнах ЄС законодавство загального характеру (generallegislation), що регулює діяльність уряду, органів державного управління та держадміністрацій, містить конкретні положення і вимоги щодо проведення публічних консультацій, особливо це стосується процесу розроблення й прийняття підзаконних актів (похідне законодавство, secondarylegislation) та інших регуляторних інструментів / механізмів для реалізації державної політики, визначеної і впроваджуваної урядом або парламентом. Якщо порушуються визначені положення чи вимоги щодо проведення публічних консультацій, такий регуляторний інструмент скасовується в судовому порядку.[4]

ЄС та держави-члени ЄС використовують цілий спектр більш неформальних механізмів і методів впливу: вивчення й опитування громадської думки; Зелені та Білі книги; комунікації; дорадчі комітети; ділові й громадські групи з обговорення (тест-панелі та фокус-групи); консультації Adhoc; консультації в режимі он-лайн (IКT, Інтернет). Вибір того чи іншого механізму (або їх комбінації), так само, як і їхня відповідна послідовність на різних стадіях процесу прийняття рішення, залежить від низки факторів, що включає: сферу дії і тип рішення щодо політики; роль органів державного управління у відповідній сфері; роль різних зацікавлених груп. Нещодавні пропозиції щодо вдосконалення інституційних домовленостей, механізмів і методик проведення публічних консультацій на рівні ЄС були розроблені спеціальною робочою групою, організованою Європейською Комісією в рамках виконання «Білої книги щодо врядування в Європі»  («White Paperon European Governance» ). Ці пропозиції, які, у свою чергу, стали предметом широких консультацій із зацікавленими сторонами поза межами Європейської Комісії (у тому числі й з інститутами громадянського суспільства), стосувалися наступних проблем: існує необхідність у запровадженні більш системного діалогу з представниками регіональних і місцевих органів самоврядування (через їхні об’єднання) на початкових стадіях розробки політики у будь-якій сфері й стосовно кожного адміністративного рішення. Що стосується питання реалізації політики, то в цій сфері запропоновано укласти угоди про співробітництво з органами місцевого самоврядування у рамках реалізації політики в певній сфері. Згідно з такими угодами органи місцевого самоврядування беруть на себе питання реалізації певних заходів з метою досягнення окремих законодавчо визначених цілей політики. Ці угоди повинні також передбачати необхідні заходи щодо моніторингу й отримання зворотного зв’язку.

Потребує посилення роль постійно діючих консультативних інституцій (таких як, наприклад, Комісія у справах регіонів та Комісія з соціально-економічної політики) як під час розгляду пропозицій у сфері державної політики, так і під час оцінки її реалізації щодо зіставлення цілей, результатів і наслідків дій.

Існує потреба в певній формалізації процедур організації й залучення інститутів громадянського суспільства до розробки політики та здійснення управління з метою забезпечення злагодженості й прозорості консультацій органів влади з громадськістю. Проте для підтримки гнучкості цієї важливої сфери важливо не просто ухвалити нові нормативні вимоги, а, насамперед, реалізувати низку наступних заходів:

створити базу даних інститутів громадянського суспільства, в якій має міститися інформація щодо їхніх цілей, членства, джерел фінансування та методів консультацій з їхніми членами;

створити реєстр консультативних органів (завдання, членство, методи роботи). 

Також необхідно затвердити кодекс поведінки або принципів, які встановлять мінімальні стандарти щодо:

здійснення консультаційних процедур (визначать питання проведення консультацій);

застосування консультацій на початкових стадіях; встановлять критерії визначення відповідних зацікавлених сторін;

проведення процедури консультування й представлення результатів консультацій тим, хто приймає рішення;

питання надання зворотного зв’язку зацікавленим сторонам (з якими проводилося консультування);

створити можливості партнерства із певними інститутами громадянського суспільства (особливо у сферах соціальної політики, діяльності об’єднань працівників, споживачів і виробників певних товарів);

удосконалити роботу мереж взаємозв’язків і взаємовідносин, які фокусуються на виконанні місцевих і специфічних цілей (із асоціаціями підприємців, місцевими громадами й органами місцевої влади, дослідницькими центрами тощо);

розробити конкретні засади збирання й використання експертних і технічних порад: такі засади забезпечать прозорість процесу управління і створять можливість для того, що буде чітко видно, яку пораду отримано, від кого саме, яким чином пораду було включено в адміністративне рішення або як саме її було використано (такі засади повинні забезпечити підзвітність, плюралізм та доброчесність отриманих експертних матеріалів).

Потребують більшої відкритості процедури прийняття рішень і посилення консультаційних механізмів (публічні слухання, експертні обговорення тощо), проведення консультацій з інститутами громадянського суспільства у сфері діяльності парламенту та інших представницьких органів демократії (наприклад, муніципальних рад). Реформування, яке буде здійснено в системі адміністративного менеджменту в ЄС з метою удосконалення комунікативних і консультаційних механізмів і процедур, відбуватиметься не лише на рівні інституцій ЄС, але й на рівні центральних органів влади конкретних країн, регіональних та місцевих органів самоврядування та загалом усього громадянського суспільства.[5]

Управлінська структура у країнах ЄС все більше адаптується до вимог процесів децентралізації, встановлення партнерських відносин і прийняття ініціатив «знизу» . Проте центральні уряди зберігають за собою ключову роль у тій частині, що ставиться до стимулювання регіонального розвитку. У країнах , що приєднуються, важливим питанням стала необхідність покласти відповідальність за проведення регіональної євроінтеграційної політики на визначений урядовий орган. Таким чином, у центрі уваги знаходяться питання координації, як на міжвідомчому, так і на неурядовому рівні. Однаковою мірою, інтеграційний досвід, що існує у європейських країн, важливо дослідити та впровадити в управлінську практику владних структур України з метою значного удосконалення співробітництва України та ЄС.[6]

 

 

4.2. Історія створення управлінських інституцій та сучасна структура основних органів управління в ЄС

 

Передумови щодо створення основних управлінських структур у Європейському Співтоваристві були спричинені історією створення та трансформації самого співтовариства. Починаючи зі заснування Європейського об’єднання вугілля та сталі і закінчуючи сучасним Європейським Союзом відбувалася зміна та наповнення інституційних одиниць управління. Зокрема підписання угоди про ЄОВС 18 квітня 1951 року Німеччиною, Францією, Італією, Бельгією, Нідерландами та Люксембургом передбачило запровадження таких органів управління: Висока Влада (першим головою став Жан Моне); Спеціальна Рада Міністрів; Парламентська Асамблея (дорадчий орган, який складався з представників парламентів країн-членів); Суд. Після декількох зустрічей міністрів закордонних справ та голів урядів країн-членів ЄСВС, 25 березня 1957р. у Римі ці країни підписали два договори: Договір про створення Європейського Економічного Співтовариства (ЄЕС) та Договір про створення Європейського Співтовариства з питань Атомної Енергії (Євратом). Також підписано Конвенцію про Деякі Спільні Інституції. Це стало початком трансформації як самої організаційної структури так і управлінських одиниць.

У зв’язку з дублюванням функцій органів урядування у Європейському об’єднанні вугілля та сталі, Євроатомі та Європейському Економічному співтоваристві було прийнято рішення щодо об’єднання інституцій.  8 квітня 1965 р. відбулось підписання Об'єднавчого Договору (набрав чинності 1 липня 1967р.), згідно з яким утворилася спільні для трьох Співтовариств інституційні утворення. Як наслідок, була створена єдина структура інститутів, що забезпечила розвиток європейської інтеграції, основними серед яких були Комісія, Рада, Парламентська асамблея і Суд Європейських Співтовариств. У 1975р. було створено чергову інституцію Співтовариства – Суд Аудиторів, завданням якого був контроль над реалізацією бюджету Співтовариста. На початку 80-их рр. після вирішення проблем пов’язаних з енергетичною кризою та приєднанням нових членів до Європейського Економічного Співтовариства,було розпочато роботу над внутрішніми реформами. З цією метою було створено два комітети, один з яких, Комітет Дуга (Dooge), мав зайнятися питанням інституційних змін, а інший, Комітет Адонніно (Adonnino), – питаннями створення «Європи Громадян» .

Наступні договори поглиблювали рівень співпраці між країнами, ідентифікували політичні зміни, які відбувалися у світі та Європейському континенті, але суттєво не змінювали органи управління, лише частково трансформуючи їх функції у відповідності до збільшення кількості членів та переходу до більш високого рівня інтеграції. Детально вони описані у розділі 2, але ідентифікувати їх слід з позиції інституційних змін та назви самого ЄЕС:

            Єдиний Європейський Акт (ЄЄА) підписаний в лютому 1986р. – модифікував Римські Договори і подав програму переходу до 1993року до єдиного внутрішнього ринку;

            Маастрихтський Договір підписаний 7 лютого 1992 р. про створення Європейського Союзу – вирішено проводити інституційні та правові реформи таким чином, щоб підготувати ЄС до розширення на Схід;

            Амстердамський Договір підписаний 2 жовтня 1997р., і він набрав чинності 1 травня 1999р. – надання ЄС нових функцій у сфері юстиції та внутрішніх справ;

            Ніццький Договір підписаний 11 грудня 2000 року – передбачені подальші дебати щодо майбутнього ЄС, а зокрема: як встановити та контролювати детальніший поділ повноважень між ЄС та країнами-членами, розширені склад та компетенція Суду першої інстанції;

            Лісабонські договори про Євросоюз підписані у 2007р. – розділив рівні компетенції у різних сферах політики між державами-членами та ЄС за трьома категоріями: виключна, спільна та допоміжна.

Ще однією важливою ділянкою здійснення реформ в ЄС є переорієнтація політики та інституційна реформа. Переорієнтація політики означає, що ЄС необхідно чіткіше визначити довгострокові цілі. Інституційна реформа передбачала зміни у межах так званого інституційного трикутника ЄС: Європейської Комісії, Ради ЄС та Європейського Парламенту: 1) цільове використання Комісією права на законодавчу ініціативу. Проведення консультацій і залучення громадян, використання експертів для прийняття рішень – ось основні складові врахування побажань груп інтересів при підготовці законодавчих пропозицій; 2) зосередження уваги Ради ЄС і Європейського Парламенту на політичній складовій та контролі за здійсненням Комісією виконавчих функцій; 3) залучення інституцій держав-членів до процесу формування та застосування нормативних актів ЄС. Таким чином, в ЄС відповідно до Білої книги Європейського врядування розроблена і впроваджується в практику концепція належного врядування (good governance), яка характеризується багаторівневим характером взаємодії між різними рівнями інституційної побудови та залученням до взаємодії представників бізнесових структур та громадянського суспільства. [7]

На сьогодні управління в об’єднаній Європі здійснюється такими основними інституціями  Європейська Рада,           Європейський парламент, Рада ЄС, Комісія Європейських співтовариств. Окрім цього важливе місце у збалансованому розвитку Союзу та виконанні його функцій займає Європейський суд та       Палата аудиторів. Європейський Суд забезпечує однозначне тлумачення законодавства в межах визначеної юрисдикції, розглядає справи за зверненням держав-членів, інститутів ЄС, фізичних та юридичних осіб, а палата аудиторів перевіряє фінансові звіти з надходжень і витрат ЄС, закладів та органів, складає доповіді та узагальнює результати ревізій після закінчення кожного фінансового року.

Коротка характеристика визначених інституційних одиниць управління представлена в таблиці 4.1.

Таблиця 4.1.

Загальна характеристика органів управління

Назва органу управління	Склад та основні функції	Місце розташування
Європейська рада	Складається з глав держав і урядів. Засідання відбуваються щонайменше 2 рази на рік. У її засіданні бере участь голова комісії європейських співтовариств. Рада визначає генеральну політичну лінію європейських співтовариств	Брюсель
Європейський парламент	Представницький орган ЄС. Обирається спільним голосуванням, беручи до уваги встановлену для кожної країни-члени квоту. Роль парламенту зростає. Він має прерогативи у сфері затвердження бюджету ЄС, ратифікує міжнародні договори	Сесії Європейського парламенту відбуваються у Страсбурзі чи Брюсселі
Рада ЄС	складається з міністрів закордонних справ країн-членів або галузевих міністрів коли розглядаються відповідні питання. Рада уповноважена приймати обов’язкові до виконання рішення з усіх аспектів діяльності ЄС. Робочим органом Ради ЄС є комітет постійних представників держав членів	Знаходиться в Брюсселі, а в квітні, червні і жовтні відбувається зустріч в Люксембурзі
Комісія Європейських співтовариств	Наднаціональний виконавчий орган (уряд ЄС). Виконує поточну роботу, спрямовану на здійснення єдиної політики ЄС. Контролює дотримання держстандартів  і підприємцями правил конкурентної поведінки та стандартів узаконених установчими договорами, актами. Готує проекти нормативних документів. Складається з 20-ти членів (комісарів), що є міжнародними чиновниками і незалежними від національних урядів. В своїй діяльності комісія спирається на апарат, що складається з 30 управлінь	Штаб квартира розташована в Брюсселі
Суд ЄС	забезпечення дотримання права ЄС «у тлумаченні та застосуванні»  державами-членами. Для цього Суд виконує такі функції: перевіряє законність актів інститутів Європейського союзу; забезпечує виконання зобов'язаннь державами-членами за договорами ЄС; інтерпретує право Європейського Союзу на прохання національних судів і трибуналів	Люксембург
Рахункова палата	перевіряє звітність про всі надходження та видатки Союзу. Вона також перевіряє звітність про всі надходження та видатки усіх органів, служб та агенцій, заснованих Союзом, тією мірою, якою відповідний установчий документ не виключає таку перевірку	Люксембург
Європейський центральний банк	радить національним державам та наддержавним органам щодо господарчої оцінки ухвали законів та інших правових норм Європейського Союзу, а також висловлює свою думку щодо грошової, цінової політики відповідним органам.	Франкфурті-на-Майні

 

Щодо прийняття ключових рішень, то в останні роки говорять про трикутних основних структурних одиниць, на яких лежить відповідальність за прийняття та впровадження законодавчих ініціатив. До них належать Європейська Комісія, Європейська Рада та Європейський Парламент.  Більш детальна їх характеристика наведена у наступному питанні. Якщо ж аналізувати інші органи, то слід виокремити такі їх суттєві ознаки та етапи еволюції. Зокрема Рада Європейського Союзу (англ. Council of the European Union) – інституція Європейського Союзу, (Рада або Рада міністрів) головний орган, що ухвалювання рішень в Європейському Союзі. До її складу входять по одному міністрові від кожної країни Союзу. Залежно від порядку денного, збираються міністри закордонних справ (Рада з загальних справ та зовнішніх відносин), економіки й фінансів (Екофін), сільського господарства тощо – загалом 9 конфігурацій Ради (Рада із загальних питань та зовнішніх відносин, Рада з питань економіки та фінансів, Рада з питань судочинства та внутрішніх справ, Рада з питань зайнятості, соціальної політики, охорони здоров’я та захисту споживачів, Рада з питань конкуренції (внутрішній ринок, промисловість та дослідження), Рада з питань транспорту, телекомунікацій та енергетики, Рада з питань сільського господарства та рибальства, Рада з питань довкілля, Рада з питань освіти, молоді та культури)3. Кількість засідань протягом року залежить від масштабів та інтенсивності законодавчого процесу в ЄС і політичних рушіїв того чи іншого особливого питання. Деякі конфігурації Ради збираються раз на місяць; інші – раз на півроку. Попри те, що склад Ради міністрів змінюється, це єдина інституція. [8]

    Керівництво в Раді здійснює країна-президент, яка змінюється що півроку (президентство Європейського Союзу). Над підготуванням рішень Ради працюють близько 250 робочих груп і комітетів; вони виконують технічну роботу і передають документи в Комітет постійних представників, який здійснює політичну підготовку рішень. Організаційну роботу виконує генеральний секретаріат на чолі з генеральним секретарем Ради. Амстердамський договір зробив генерального секретаря Ради водночас і «Верховним представником»  з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки (СЗБП), відтак роботою секретаріату опікується здебільшого його заступник.

Рішення в Раді ухвалюються голосуванням міністрів з держав-членів. Залежно від питання, що розглядається, застосовується один з трьох видів голосування: проста більшість (для процедурних питань); кваліфікована більшість (коли кожна країна має визначену «вагу»  голосу) – застосовується за розгляду питань внутрішнього ринку, економічних справ і торгівлі; одностайне рішення — застосовується, зокрема, за розгляду питань про вступ нових членів, оподаткування, проблем СЗБП і правосуддя та внутрішніх справ.

Рада ЄС може утворюватися керівниками країн. Це відбувається у випадку щодо вжиття заходів до країн-членів, які порушують основні принципи та права ЄС.

Рішення рада приймає за закритими дверима простою більшістю голосів.

Щоб прийняти ухвалу, яка стосується юридично зобов’язаних актів, потрібно більше ніж проста більшість. Всього в раді 87 представників. Рада ЄС є одним з найважливіших органів ЄС. Її основними функціями є процес законотворення, вона володіє впливом на формування інституцій та повноваженнями контрольного характеру.

Судові функції в Євросоюзі виконують кілька установ, які тісно співпрацюють з національними судами держав-членів. До судових установ у Євросоюзі належать Суд ЄС та Суд першої інстанції. Крім судів, суперечки розв'язують Європейська рада та Комісія.

Суд ЄС засідає у Люксембурзі. У його складі — 15 суддів та 9 генеральних адвокатів. Вони призначаються строком на 6 років з правом бути переобраними шляхом угоди між урядами держав-членів з-поміж осіб, які мають кваліфікацію для призначення на найвищі судові посади у своїх країнах або є юристами з визнаною компетенцією. Кожні три роки відбувається часткова заміна суддів та генеральних адвокатів.

На відміну від суддів обов'язком генеральних адвокатів є підготовка та представлення на судовому засіданні мотивованого висновку у справах, які розглядає Суд, з метою допомогти Суду у виконанні його завдань.

Установчі документи не мають положень щодо національної належності судців або генеральних адвокатів чи їх пропорційного представництва, однак на практиці склалося так, що в Суді засідає по одному представнику від кожної дєржави-члена, а генеральні адвокати представляють найбільші з цих держав: по два генеральні адвокати від Великобританії, Франції, Німеччини та Італії. Дев'ятий генеральний адвокат призначений на період з 1 січня 1995 р. до 6 жовтня 2000р.

Судді обирають зі свого складу голову Суду строком на три роки з правом на переобрання (ст. 223 Угоди про заснування ЄС).

Суд засідає у повному складі, а також може формувати палати з трьох, п'яти або семи суддів як для проведення попередніх розслідувань, так і для винесення рішень з певних категорій справ. У повному складі Суд засідає, як правило, на вимогу держави-члена або інституту ЄС, який є стороною у процесі розгляду справи.

Судове провадження складається з двох частин — письмового та усного. Для дійсності рішення Суду необхідно, щоб у його виробленні брала участь непарна кількість суддів (ст. 15 Протоколу про Статут Суду співтовариств). Суд ЄС задуманий як незалежний орган. Це забезпечується порівняно тривалим терміном служби, формальною незалежністю від держав-членів, імунітетами та привілеями суддів, забороною виконання водночас з діяльністю у Суді інших функцій, а також можливістю усунення з посади лише шляхом одноголосного рішення Суду та генеральних адвокатів у разі невідповідності займаній посаді. Проте принцип одноголосності держав-членів при призначенні або переобранні суддів залишається досить сильним засобом для того, щоб тиснути на них.

Суд ЄС є вищою судовою інстанцією Євросоюзу, яка покликана забезпечувати додержання законності при тлумаченні та застосуванні положень Угоди про ЄС. Деякі додаткові повноваження Суд ЄС має у межах Угоди про Євросоюз. У своїй діяльності Суд ЄС виконує функції міжнародного, конституційного і частково адміністративного суду.[9]

Рахункова палата здійснює аудит Союзу. До складу Рахункової палати входить по одному громадянину від кожної держави-члена. Її члени є цілком незалежними у виконанні своїх обов’язків в загальних інтересах Союзу.

Члени Рахункової палати добираються з-поміж осіб, що належать або належали у своїх відповідних державах до органів зовнішнього аудиту або мають спеціальну кваліфікацію для таких посад. Їхня незалежність має бути поза сумнівом.

Члени Рахункової палати призначаються строком на шість років. Рада після проведення консультацій з Європейським Парламентом ухвалює особовий склад членів, сформований згідно з пропозиціями кожної держави-члена. Строк перебування на посаді членів Рахункової палати може поновлюватись. Члени Рахункової палати обирають зі свого складу Голову строком на три роки. Голова може бути обраний повторно.

Члени Рахункової палати під час перебування на посаді не можуть займатися будь-якою професійною діяльністю, оплачуваною або неоплачуваною. Крім звичайної заміни або смерті, обов’язки члена Рахункової палати закінчуються, коли він іде у відставку або коли його примусово звільняють за рішенням Суду.

Рахункова палата перевіряє звітність про всі надходження та видатки Союзу. Вона також перевіряє звітність про всі надходження та видатки усіх органів, служб та агенцій, заснованих Союзом, тією мірою, якою відповідний установчий документ не виключає таку перевірку.

Рахункова палата надає Європейському Парламенту та Раді висновок про достовірність звітності та правомірність і правильність всіх трансакцій, що є основою звітності, і який публікується в Офіційному віснику Європейського Союзу. Цей висновок може доповнюватися окремими оцінками кожної основної діяльності Союзу. Рахункова палата перевіряє, чи всі надходження отримано та чи всі видатки здійснено законно та правильно, а також чи було управління фінансами раціональним. При цьому Рахункова палата звітує окремо по кожному випадку невідповідності.

Функції Рахункової палати:

перевірка звітів про доходи і витрати Європейського союзу і всіх його інститутів і органів, що мають доступ до фондів Європейського союзу;

контроль якості управління фінансами;

складання доповіді про свою роботу після завершення кожного фінансового року, а також представлення Європарламенту і Раді укладення або зауваження з окремих питань;

допомога Європарламенту в контролі виконання бюджету Європейського союзу.

З метою виконання покладених на Рахункову палату функцій, аудитори здійснюють виїзні інспекції в інші інститути ЄС, держави ЄС чи інші держави, які отримують фінансову допомогу від ЄС. Однак Рахункова палата не має реальних повноважень. Якщо аудитори виявлять порушення вони інформують про них Європейський антикорупційний офіс.

Персонал Рахункової палати налічує близько 800 осіб, у тому числі перекладачів, менеджерів, і, звичайно, аудиторів, які входять до складу «аудиторських груп» . Ці групи готують проекти звітів, на основі яких Рахункова палата приймає рішення. Аудитори часто виїжджають з інспекторськими перевірками в інші інститути ЄС, держави-члени та будь-які треті країни, які отримують допомогу ЄС.[10]

Європейський центральний банк (ЄЦБ) — головний елемент Європейської системи центральних банків (ЄСЦБ), який як юридична особа виконує основні функції, радить національним державам та наддержавним органам щодо господарчої оцінки ухвали законів та інших правових норм Європейського Союзу, а також висловлює свою думку щодо грошової, цінової політики відповідним органам. Діяльність ЄЦБ ґрунтується на засаді незалежних від національних держав та наддержавних органів ухвал, що передбачає передусім брак примусу в покриванні їхніх внутрішніх і зовнішніх боргів.

Найвищий орган ЄЦБ — Управлінська рада, до якої входять члени правління ЄЦБ та керівники центральних банків країн-учасниць. Ухвали потребують простої більшості голосів, кожний член управлінської ради має лише один голос.

Правління ЄЦБ очолює президент, якому підпорядковується віце-президент та чотири заступники. Їхні призначення узгоджують з головами держав та урядів країн-учасниць.[11]

В цілому управлінська структура у Європейському Союзі характеризується цільовим спрямуванням, чіткою ієрархією та розподілом функцій. Значний досвід у політичному співіснуванні та регулюванні, надбання історії дали можливість сформувати ефективне інституційне забезпечення для реалізації економічних, політичних та соціальних інтеграційних намірів мультинаціональної Європи.

 

 

4.3. Характеристика інституційного трикутника управління ЄС: Європейської Комісії, Європейська Рада та Європейського Парламенту

 

До складу основних управлінських структур належать Європейська Комісія, Європейська Рада та Європейський Парламент. У своїй діяльності вони керуються сучасною європейською системою права. Дана система включає в себе законодавство Європейського Союзу та законодавство країн-членів ЄС. Законодавство Європейського Союзу включає в себе первинне законодавство ЄС (Договори про створення Співтовариств з усіма внесеними до них чинними змінами та додатками), вторинне законодавство ЄС (правові акти, які приймаються основними органами ЄС відповідно до їх повноважень, а саме: директиви, правила, рішення, рекомендації та висновки), рішення Суду Європейського Союзу (якими надається офіційне тлумачення норм права ЄС) та чинні міжнародні договори, сторонами яких є Співтовариства та країни-члени.[12]

Інституційний трикутник сучасного управління ЄС має такий вигляд рис. 4.1.

Рис. 4.1. Інституційний трикутник органів управління в ЄС

 

Європейський парламент є найвищою законодавчою інституцією. Його прототипом була парламентська асамблея створена договором ЄСВС. До її складу входило 68 депутатів, котрі були делеговані країнами учасниками. Парламентська асамблея під час своєї конституційної сесії 20.03.1958 р. збільшила кількість депутатів до 142.

7-10 жовтня 1979 – відбулись перші загальні вибори до Європейського Парламенту. Першим президентом Європейського Парламенту обрано Сімоне Веіл. Парламент налічував 410 депутатів. 

Європейський парламент функціонує на основі статті 189-201 договору про створення Євросоюзу. Він знаходиться у Страсбурзі, де відбуває щомісячні пленарні сесії і бюджетна сесія. Генеральний секретаріат Європейського парламенту та його служби розташовані в Люксембурзі.

На сьогодні, щоб стати парламентарем необхідно пройти загальні і прямі вибори до Європейського парламенту.

Статус депутата триває 5 років. У перші роки функціонування асамблеї депутат змушений був одночасно бути депутатом і у своєму національному парламенті. З 1988 р. таке сумісництво було заборонено. Депутат не може бути членом уряду своєї країни, членом Європейської комісії, Європейським суддею, членом інших органів Європейських співтовариств.

Європейський парламент виконує в інституційній системі такі функції:

• законодавчу, як орган, обраний прямим голосуванням, виступає гарантом демократичної законності європейських законів;

• контролюючу, разом з Радою він здійснює контроль за втіленням бюджету ЄС і таким чином впливає на витрати ЄС, він затверджує чи відхиляє бюджет в цілому;

• формувальну, здійснює демократичний нагляд за діяльністю інституції ЄС, зокрема Комісії. Парламент уповноважений схвалювати чи відхиляти кандидатури комісарів і має право не схвалювати діяльність Комісії в цілому;

• бюджетну;

На відміну від парламентів більшості країн світу Європейський Парламент  не може самостійно приймати правові акти. Він лише бере участь у законодавчому процесі, співпрацюючи з радою та комісією.

Набагато більше повноважень Європейський парламент має в процедурі співпраці, що передбачає 2 читання. Перше передбачає висловлення ЄП думки як в процедурі консультації. У другому читанні парламент проголошує поправки, що можуть бути відхилені у разі одночасного голосування ради.

ЄП володіє великими повноваженнями контролю за іншими органами ЄС. Найпростішим інструментом контролю є можливість надання запиту до ради чи комісії; аналізувати звіти надані відповідно до вимог договорів; можливість скликання тимчасових слідчих комісій. Парламент може ухвалити недовіру комісії внаслідок чого вона повинна подати у відставку.

Парламент має вплив на формування та склад деяких інституцій ЄС. Головним з них є призначення голови Європейської комісії. Проводиться узгодження і на посаду комісара. Парламент висловлює думку щодо складу суду аудиторів.

Останні всесоюзні вибори відбулись 2014 року, його склад Європейського Парламенту за географічною ознакою наведений у таблиці 4.2.

Як видно з таблиці, членами Європарламенту став 751 депутат. Найбільше представництво належить країнам засновницям та країнам з найбільшою кількістю населення: Німеччина, Великобританія, Франція та Італія. Хорватія, що стала останнім членом ЄС у 2013 році також отримала свою квоту у вигляді 11 депутатів, що відповідає представництву Литві та Ірландії та перевищує ряд менших за розмірами та населенням країн-членів.

 

 

Таблиця 4.2.

Географічна структура представлення Європейського Парламенту

 

На сьогодні нараховується 7 провідних політичних груп в Європейському Парламенті.

Таблиця 4.3

Політичний склад Європарламенту[13]

 

16 вересня 2014 року Європейський парламент ратифікував угоду про асоціацію з Україною. За відповідне рішення проголосували «за»  535 депутатів. Перед голосуванням в Європарламенті пройшли дебати за участю всіх політичних груп.

З кінця 2014 року один з найбільш проукраїнських депутатів Європарламенту поляк Яцек Саріуш-Вольський ініціював чимало законопроектів щодо підтримки ЄС України. Також він виступає за посилення санкцій проти Росії з одночасною допомогою Україні озброєнням.[14]

Європейська рада є органом що функціонує понад 40 років. Він був сформований на основі конференцій у Парижі 1961, Римі 1967, Гаазі 1969, Парижі 1974.

Оскільки зустрічі відбувалися не систематично, то і функції Європейської Ради не були чітко визначені. Формально підстави для функціонування ЄР створив Єдиний європейський акт 1986 р., а положення про її діяльність були прописані у статті 4 договору про створення ЄС.

Сьогодні до складу Ради входять глави держав та урядів країн Європейського Союзу. Тобто в залежності від адміністративного устрою країни її представляє особа, що наділена найвищими повноваженнями. Зустрічі відбуваються щонайменше двічі на рік. Головними завданнями ради є:

•         Визначає середньо та довгострокову стратегію розвитку та функціонування Європейського Союзу,

•         Координує напрямки діяльності Союзу,

•         Координує та визначає головні цілі діяльності Європейського Союзу на міжнародній арені.

Рішення, прийняті нею, переважно не мають юридичної сили, але їх значення є дуже велике і вони знаходять відображення у правових актах, що приймаються іншими уповноваженими до цього інституціями ЄС.

ЄР не є органом Європейського співтовариства, але особливий статус і специфіка взаємодії призводить до того, що рішення цієї інституції мають ключове значення у рамках співтовариства, оскільки надає Союзу імпульс необхідний для його розвитку та визначає загальні напрямки його політики.

Європейська Комісія у системі інституцій ЄС є найяскравішим наднаціональним органом управління. Вона створена у 1958 р. у результаті Римських договорів, а з 1967 р., після злиття керівних органів ЄОВС, ЄЕС та Євроатому, стала єдиною Європейською Комісією в рамках Співтовариства.

Резиденція Європейської Комісії – Брюссель, однак окремі Генеральні дирекції розташовані у Люксембурзі. Оскільки цілями Європейської Комісії є забезпечення функціонування спільного європейського ринку, захист інтересів ЄС загалом та репрезентування ЄС на міжнародному рівні, то її представництва є в кожній з країн-членів ЄС, а також у столицях більшості країн світу. Європейська Комісія є незалежною інституцією, вона та її члени не підпорядковуються і жодним чином не залежать від урядів країн-членів ЄС, хоча й співпрацюють з ними.

Європейська Комісія виконує чотири основні функції:

- подає пропозиції щодо нових законів ЄС, які вона представляє на розгляд до Європейського Парламенту та Ради ЄС;

- забезпечує застосування країнами-членами законодавства ЄС (стежить за дотриманням правових актів ЄС, гарантує їх втілення у життя, здійснює нагляд за реалізацією договорів та рішень, прийнятих інституціями ЄС);

- виконує обов'язки органу, що відповідає за практичне втілення політики ЄС та управління нею, тобто контролює виконання рішень Європейського Парламенту та Ради ЄС, а також керує фінансами ЄС - бюджетом та діяльністю різноманітних фондів і програм ЄС, у тому числі й тих, що стосуються допомоги третім країнам;

- представляє й відстоює інтереси ЄС на міжнародній арені, веде переговори щодо укладення угод між ЄС і третіми країнами та міжнародними організаціями.

Європейська Комісія зобов'язана щороку, але не пізніше ніж за місяць до відкриття сесії Європейського Парламенту, публікувати загальний звіт про діяльність ЄС.

До складу Європейської Комісії (в період між вступом у дію Лісабонського договору та 31 жовтня 2014 р.) входили по одному представнику від кожної країни-члена, у тому числі й Голова Європейської Комісії та Верховний представник з питань закордонних справ і політики безпеки, котрий є одним із заступників Голови Європейської Комісії.

Починаючи з 1 листопада 2014 р., Європейська Комісія складатиметься з кількості членів (у тому числі й Голови, Верховного представника з питань закордонних справ і політики безпеки), яка відповідатиме/ кількості країн - членів ЄС, якщо Європейська Рада одноголосно не ухвалить рішення щодо зміни цієї квоти. Термін службових повноважень членів Європейської Комісії становить п'ять років, після чого перебування їх на посаді може бути продовжене на наступний термін.

Європейська Комісія діє як колегіальний орган, тобто не може бути рішень окремих комісарів – є лише рішення Європейської Комісії, яке приймається абсолютною більшістю голосів. Кожен член Європейської Комісії відповідає за один або кілька напрямів діяльності. Під час виконання своїх обов'язків він має підтримку з боку так званих кабінетів, до складу яких входить велика група співробітників, призначених комісаром.[15]

У випадку виявлення недовіри Європейським Парламентом Європейська Комісія в повному складі має піти у відставку.

На початку створення Європейської Комісії посада Голови не дуже відрізнялася від посад решти членів Європейської Комісії, але згідно з Амстердамським договором її роль значно зросла. Ця посада набула більшого впливу на формування політики ЄС.

Голову Європейської Комісії обирає кваліфікована більшість Європейської Ради. Кандидатура подається на затвердження більшістю голосів Європейського Парламенту. Якщо запропонована кандидатура не підтримана більшістю, то Європейська Рада має подати до Європейського Парламенту іншу кандидатуру, яку обирають за тією ж процедурою.

Основним завданням Голови є керівництво роботою Європейської Комісії та репрезентування її у зовнішніх відносинах. Голова Європейської Комісії розподіляє обов'язки між членами Комісії та формує робочі групи, які складаються з комісарів.

Починаючи з 23 листопада 2004 р., Головою Європейської Комісії був Жозе Мануель Баррозу – португальський політичний діяч, який на цій посаді змінив Романо Проді (1999-2004 рр.). Кандидатура Баррозу на пост Голови Європейської Комісії була повторно схвалена Європейським Парламентом 1  вересня 2009 р. На підтримку Баррозу проголосували 382 депутати, проти – 219, утрималися –117. 15 липня 2014р. Головою Європейської Комісії став Жан-Клод Ю́нкер – європейський і люксембурзький політик. Прем'єр-міністр Люксембургу з 20 січня 1995 до 4 грудня 2013, міністр фінансів (1989–2009). Колишній голова Єврогрупи (клуб міністрів фінансів країн єврозони). 7 березня 2014 обраний головним кандидатом на виборах у Європарламент від консервативної Європейської народної партії (ЄНП). Його кандидатуру підтримали 422 депутата Європейського парламенту. Вступив на посаду 1 листопада 2014р.[16]

Голова Європейської Комісії скликає засідання Європейської Комісії; затверджує порядок денний засідань; проводить голосування та візує протоколи і правові акти, прийняті Європейською Комісією.

Європейська Комісія зі своїх членів може обрати одного чи двох заступників Голови Європейської Комісії.

Європейська Комісія поділяється на Генеральні директорати та служби. Кожен Генеральний директорат відповідає за конкретну сферу діяльності, а Генеральний директор, який його очолює, підзвітний одному з комісарів. Такий структурний поділ Європейської Комісії нагадує поділ на міністерства в урядах країн-членів ЄС. Генеральний директор завжди є громадянином іншої країни, аніж комісар.

Комісари – члени Європейської Комісії – є міжнародними службовцями і представляють інтереси ЄС загалом, а не своїх країн. Вони не можуть послуговуватися жодними інструкціями від урядів країн-членів. Одночасно країни мають шанувати незалежність комісарів і не чинити на них жодного тиску.

Комісарові у виконанні його обов'язків допомагає кабінет, до складу якого входять переважно довірені особи, які за правилами походять з тієї ж країни, що й комісар. Роботу кабінетів координують службовці, котрі посідають дуже високі посади в урядовій ієрархії ЄС. їх найголовнішою функцією є представляти комісара у випадку його відсутності на засіданнях Європейської Комісії.

Комісари не можуть здійснювати діяльність, що суперечить їх обов'язкам. їм заборонено займатися будь-якою іншою професійною роботою, навіть якщо вона неоплачувана. Якщо комісар неналежно виконує свої функції, Рада ЄС чи Європейська Комісія можуть звернутися до Суду ЄС з пропозицією щодо його відставки. Суд ЄС може також позбавити комісара пенсійних прав та інших привілеїв.

Робота Європейської Комісії координується Генеральним секретаріатом, на чолі якого стоїть Генеральний секретар. Він може брати участь у засіданнях Комісії, але не є її членом і не має права голосувати. Відтак Генеральний секретар координує роботу Генеральних дирекцій, візує протоколи засідань Європейської Комісії, а також відповідає за співпрацю з іншими інституціями ЄС, національними парламентами та неурядовими організаціями.